El comité internacional de coordinación y los Principios de Paris para las INDH

Cuba : '"64 años de impunidad y violaciones de Derechos Humanos""


Introducción

Los Principios de París son normas internacionales y tienen el carácter de condiciones mínimas que una INDH debe satisfacer para que sus homólogos y el sistema de las Naciones Unidas la otorguen credibilidad.

El Comité Internacional de Coordinación de las Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos es un órgano internacional independiente que promueve la creación y el fortalecimiento de esas instituciones en consonancia con los Principios de París.

Objetivos de aprendizaje

  • Conocer cada una de las cuestiones sustantivas que se exponen en los Principios de París;
  • Conocer en términos generales los requisitos que se imponen en los Principios de París en relación con esas cuestiones;
  • Describir en términos generales las limitaciones a que puede estar sometida la jurisdicción de una institución (materia, asunto y temporalidad) y determinar en qué medida pueden ser aceptables las limitaciones;
  • Explicar por qué el pluralismo es importante y cómo puede lograrse;
  • Señalar los mecanismos mediante los cuales puede fomentarse la independencia y describir la forma en que deben operar;
  • Definir las atribuciones que debe tener una institución con respecto al examen de cualquier material, incluso mediante la investigación; y
  • Describir el proceso de acreditación.

A. Los Principios de París

Los Principios relativos al estatuto de las instituciones nacionales (Principios de París) fueron adoptados por las INDH en 1991. En ellos se establecen niveles de referencia en relación con los cuales las INDH propuestas, nuevas y existentes, pueden ser evaluadas o “acreditadas“ por el Subcomité de Acreditación del Comité Nacional de Coordinación.

Las lagunas o deficiencias encontradas durante el proceso de acreditación pueden servir como hoja de ruta o plantilla para mejorar las INDH. Los Principios de París son una norma que deben satisfacer todas las INDH y en ellos figuran también principios complementarios que se aplican únicamente a las instituciones dotadas de competencia “cuasi jurisdiccional“. Con arreglo a los Principios de París, las INDH están obligadas a:

  • Proteger los derechos humanos, incluso recibiendo, investigando y resolviendo denuncias, mediando en conflictos y supervisando actividades; y
  • Promover los derechos humanos mediante la formación, la proyección exterior, los medios de comunicación, las publicaciones, la capacitación y el fomento de la capacidad y la prestación de asistencia y asesoramiento a los gobiernos41.

Los principios complementarios que se aplican únicamente a las instituciones dotadas de competencia “cuasi jurisdiccional“ se examinan más adelante.

En los Principios de París se establece qué se entiende por una INDH plenamente desarrollada y se enumeran seis criterios principales que esas instituciones deben cumplir para tener éxito:

  • Mandato y competencia: un mandato amplio basado en las normas universales de derechos humanos;
  • Autonomía del Gobierno;
  • Independencia garantizada por una ley fundacional o por la Constitución;
  • Pluralismo, alcanzado mediante la composición de la institución o mediante una cooperación efectiva;
  • Recursos suficientes;
  • Facultades de investigación apropiadas.

En el presente capítulo se esbozan todos los requisitos establecidos en los Principios de París en relación con cada uno de esos criterios y se examina después la importancia de la norma y, en su caso, cómo puede cumplirse. Al final del capítulo se muestra una lista de comprobación del cumplimiento.


1. Mandato y competencia

En los Principios de París se establece que “la institución nacional tendrá un mandato lo más amplio posible, claramente enunciado en un texto constitucional o legislativo, que establezca su composición y su ámbito de competencia“.

Competencia en el ámbito de la “promoción y protección“

Para poder garantizar plenamente los derechos humanos es necesario adoptar medidas generales tanto para promoverlos como para protegerlos. Las instituciones cuyos mandatos se limitan únicamente a una u otra de esas esferas no satisfacen esa condición. Con ello se reconoce que las actividades de promoción son necesarias para modificar actitudes y comportamientos. Por último, mediante ese enfoque de los derechos humanos de carácter integrador se hace hincapié en la naturaleza universal e interdependiente de los derechos humanos, un factor relacionado con la amplitud del mandato de las INDH.

Un mandato lo más amplio posible

El requisito de que una INDH debe tener “un mandato lo más amplio posible“ refleja la diversidad de modelos institucionales que existen.

Las INDH cuyo mandato se deriva directamente de los tratados internacionales y se ocupan de todos los derechos humanos son las que más se ajustan a la naturaleza indivisible, interdependiente y universal de los derechos humanos y se consideran como “el mejor modelo“. No obstante, los mandatos de algunas instituciones se limitan a los derechos civiles y políticos, con lo que quedan excluidos los derechos económicos, sociales y culturales. Sin embargo, a menudo esa limitación se refiere únicamente a su mandato de investigación, mientras que las instituciones gozan de plenas facultades para promover todos los derechos.

Es cierto, como se ha señalado anteriormente, que algunas INDH se ocupan únicamente de grupos específicos, como las mujeres o los niños. Otras están limitadas, al menos en su función de investigación, a los casos de discriminación. Es posible tener un mandato más limitado, como los que se han mencionado, y aun así satisfacer los Principios de París.

Mandato establecido en la Constitución o en la legislación

En los Principios de París se determina que el mandato de las INDH ha de estar “claramente enunciado en un texto constitucional o legislativo“. Según el Subcomité de Acreditación, eso constituye un requisito: los instrumentos ejecutivos, como órdenes y decretos, no bastan para satisfacer los Principios de París42. Una base constitucional o legislativa asegura una mayor permanencia (puesto que el mandato no puede modificarse o suprimirse en virtud de una orden ejecutiva), mayor independencia (puesto que es menos probable que el mandato se modifique o se suprima aunque la INDH actúe de alguna forma con la que el Gobierno no esté de acuerdo) y una mayor transparencia. Según una encuesta realizada recientemente por el ACNUDH, cerca de un tercio de las INDH se han creado en virtud de disposiciones constitucionales, un tercio mediante una ley y otro 15% de ellas cuentan con una base simultáneamente constitucional y legislativa.

En los casos en que existe una base constitucional, es aconsejable que haya una ley separada en que se contemplen los aspectos prácticos, puesto que el nivel de detalle necesario para establecer y autorizar el funcionamiento de INDH normalmente no se ajusta bien a la redacción de una constitución. Puede ser más apropiado, por ejemplo, definir la naturaleza, el objetivo y las facultades operacionales de una institución en una ley que en una constitución. Se pueden otorgar nuevas atribuciones con mayor agilidad por medio de un proceso legislativo. Las INDH que cuentan únicamente con una base legislativa satisfacen también los Principios de París. No obstante, podría recurrirse a la utilización de procedimientos legislativos para debilitar una institución con mayor facilidad que si hubiera gozado de una protección constitucional.

En algunos casos, la legislación sobre las atribuciones de una institución nacional de derechos humanos tiene carácter cuasi constitucional. Eso significa simplemente que si las leyes o las políticas gubernamentales vulnerasen los derechos humanos se considerarían inaplicables en la medida en que fuesen incompatibles con los instrumentos de derechos humanos. En los países que cuentan con una disposición de esa naturaleza (por ejemplo el Canadá) las instituciones cuentan con un poderoso instrumento para pedir que la cuestión se decida ante un tribunal de derechos humanos y para hacer que la ley impugnada no entre en vigor.

Jurisdicción

En los Principios de París se exige simplemente que haya un “ámbito de competencia“, establecido en una ley o en una disposición constitucional. Obviamente, la amplitud del mandato de la INDH depende tanto de su competencia como de su jurisdicción, conceptos que están entrelazados. De ello se sigue que la jurisdicción de las INDH debería ser lo más amplia posible, acorde con las normas establecidas para el mandato. En los Principios de París se establece también que una institución puede examinar cualquier materia que quede dentro de su ámbito de competencia. (Ha habido casos en que han tenido que intervenir los tribunales para interpretar la jurisdicción de la institución cuando no se había establecido explícitamente.)

Limitaciones acerca del tipo de cuestión. La determinación de la jurisdicción y su amplitud es materia de interpretación jurídica. En la práctica, en muchas leyes sobre las atribuciones de las INDH, se restringe el tipo de cuestiones que esas instituciones pueden abordar.

Es raro que esas limitaciones se extiendan a las actividades de promoción, como la formación del público. Sin embargo, una institución puede tener limitados, por ejemplo, los tipos de derechos que puede supervisar. Algunas instituciones pueden ocuparse únicamente de los derechos civiles y políticos. Otras protegen solo los derechos de un grupo concreto (por ejemplo, las minorías o las mujeres). Algunas más abordan únicamente cuestiones relacionadas con la discriminación. Esas y otras limitaciones similares son habituales y, por sí mismas, no impiden que una institución pueda cumplir los Principios de París.

En algunos casos, si la propia INDH opina que su mandato legislativo es demasiado estrecho, y, si tiene capacidad jurídica para dirigirse a los tribunales, tal vez pueda solicitar un examen judicial de la ley en que se establecen sus atribuciones para que se ponga en consonancia con lo dispuesto en la Constitución, cuando las circunstancias lo permitan. Además, desde luego, una institución puede utilizar su capacidad para examinar y formular observaciones sobre la legislación o asesorar al Gobierno para pedir que se supriman las limitaciones que considere excesivas.

Limitaciones con respecto al parlamento. En general, las INDH no tienen autoridad sobre el parlamento, ni pueden influir de modo alguno en las prerrogativas e inmunidades de las que tradicionalmente gozan los miembros de la asamblea legislativa. Esas inmunidades tienen por objeto proteger la libertad del discurso político y suelen ser defendidas a ultranza en las sociedades democráticas.

No obstante, eso no supone que el trabajo de las asambleas legislativas esté blindado frente al escrutinio de las INDH. Esas instituciones pueden formular observaciones sobre los proyectos de ley para velar por que las leyes sean compatibles con las normas de derechos humanos; algunas tal vez puedan poner en marcha un procedimiento o intervenir ante los tribunales para cuestionar la constitucionalidad de algunas leyes.

Además, los parlamentarios no tienen inmunidad por sus actos relacionados con los derechos humanos que se deriven del empleo de personal en sus oficinas o por las actividades realizadas al margen de su cargo oficial o del parlamento. El alcance de la inmunidad varía de un Estado a otro y cada institución deberá guiarse por la legislación y los procedimientos parlamentarios aplicables.

Los tribunales y la judicatura suelen estar exentos de la supervisión de las INDH. Los tribunales, y los jueces que prestan servicio en ellos, gozan de una independencia que es esencial para garantizar el pleno respeto del estado de derecho. Ese respeto del estado de derecho exige que los órganos administrativos no puedan tramitar recursos o apelaciones contra los fallos de los tribunales. No obstante, eso no impide la vigilancia y la presentación de informes sobre las actividades de los tribunales y la formulación de recomendaciones independientes tendientes a mejorar la aplicación de los principios de derechos humanos en el ámbito judicial o eliminar dilaciones indebidas en los procedimientos judiciales. Muchas INDH no pueden ocuparse de cuestiones de derechos humanos en las que esté involucrado el sector privado (empresas y corporaciones).

Las INDH no pueden generalmente investigar cuestiones relativas a las fuerzas armadas, los servicios de seguridad o las decisiones del Gobierno en materia de relaciones internacionales. Esas restricciones no entran en contradicción con la letra de los Principios de París, pero es cierto que vulneran su espíritu. En las observaciones generales del Subcomité de Acreditación se establece que:

el alcance del mandato de muchas Instituciones Nacionales se encuentra restringido por
motivos de seguridad nacional. Aunque esta tendencia no es esencialmente contraria a los
Principios de París, hay que señalar que es preciso velar por que dicha restricción no se
aplique sin razón o de manera arbitraria y se ejerza respetando la legalidad (párr. 5.2).

Puede parecer razonable imponer restricciones en cuanto al acceso a documentos sensibles en aquellos casos en que pueda demostrarse que está en juego la seguridad nacional y así lo haya determinado una autoridad judicial, pero debería evitarse la exclusión generalizada de jurisdicción. Las restricciones excesivas de ese tipo pueden, de hecho, conducir a la impunidad y la aceptación de violaciones flagrantes de los derechos humanos. Las instituciones que tropiezan con esas restricciones deberían tratar de reducir sus efectos, incluso proponiendo cambios legislativos o solicitando mandamientos judiciales con el fin de ampliar su mandato, según dicte la constitución del país.

Límites temporales. La mayoría de las INDH solo puede abordar cuestiones que surjan después de su creación. Esa restricción es relativamente común. Permite a la institución centrarse en el futuro y ayuda a conseguir que no se vea paralizada por un aluvión de denuncias relativas al pasado. En el caso de las instituciones cuyo mandato se extienda a las violaciones de los derechos humanos que constituyan también actos delictivos, en su funcionamiento previsto se evita también la cuestión de la retroactividad.

En las leyes fundacionales de muchas INDH se establece un límite temporal de seis meses, un año o dos años transcurrido el cual no pueden presentarse denuncias, aunque, en algunos casos, las INDH pueden ocuparse de casos que se encuentren fuera de plazo, si bien, una vez más, eso depende de la ley. Esa limitación se basa en dos motivos. En primer lugar, ayuda a lograr que las partes no tengan que enfrentarse a casos en los que las pruebas hayan desaparecido o los recuerdos se hayan vuelto borrosos. El planteamiento que se prefiere es dejar que sea la institución la que decida qué casos va a investigar y cuándo. Con ello se mantiene un cierto margen discrecional, ya que el retraso puede obedecer a razones legítimas. En segundo lugar, en situaciones posteriores a conflictos, las INDH pueden recibir el mandato de investigar los abusos cometidos en el pasado en el marco de la lucha contra la impunidad. No obstante, debe tenerse en cuenta la posibilidad de crear órganos especiales que se encarguen de los abusos cometidos en el pasado o garantizar que se confiera a la INDH, con todas las garantías de la ley, un mandato en materia de justicia de transición.

Responsabilidades y modalidades de funcionamiento

En los principios de París se describe el abanico de responsabilidades que deben figurar en el mandato operacional de una institución. Las INDH pueden examinar cualquier cuestión que quede dentro de sus competencias, sea cual sea su origen. No deben estar sometidas a la aprobación de una autoridad superior antes de adoptar la decisión de examinar una cuestión.

Las INDH deben tener las siguientes responsabilidades:

Presentar opiniones, recomendaciones, propuestas e informes al gobierno, al parlamento y demás órganos responsables acerca de:

Las disposiciones de carácter legislativo y administrativo, así como las relativas a las organizaciones judiciales;

La situación general en materia de derechos humanos o de cuestiones más específicas relacionadas con esos derechos;

Las situaciones de violación de esos derechos en cualquier parte del país.

  • Fomentar la armonización de la legislación y las prácticas nacionales con los instrumentos internacionales de derechos humanos, así como su aplicación efectiva;
  • Fomentar la ratificación y aplicación de los instrumentos internacionales de derechos humanos;
  • Contribuir a la elaboración de los informes nacionales sobre los derechos humanos expresando, cuando sea necesario, una opinión independiente sobre los asuntos que se traten en esos informes;
  • Cooperar con los órganos internacionales y regionales de derechos humanos y con otras INDH;
  • Prestar asistencia y tomar parte en programas de fomento de la formación e investigación sobre los derechos humanos;
  • Fomentar la sensibilización del público acerca de los derechos humanos y los esfuerzos por combatir la discriminación, especialmente la discriminación racial, mediante la publicidad, la difusión de información, la educación y el uso de los medios de comunicación.

En cuanto a la posibilidad de presentar “opiniones, recomendaciones, propuestas e informes“, en los Principios de París se establece claramente que una institución debe, en primer lugar, tener la potestad de prestar asesoramiento por su propia iniciativa y no simplemente cuando lo soliciten las autoridades. En segundo lugar, una institución debe ser libre de hacer público el asesoramiento que haya prestado sin limitación alguna y sin necesidad de recibir autorización previa. Debe entenderse también que la primera de las responsabilidades enunciadas (prestar asesoramiento sobre la legislación y las violaciones de los derechos humanos) incluye, con carácter general:

  • La recepción, investigación y formulación de opiniones y recomendaciones acerca de presuntas violaciones de los derechos humanos (aunque puede no incluir en concreto la recepción de denuncias de particulares); y
  • La vigilancia y presentación de informes sobre cuestiones de derechos humanos en general y sobre la situación de las personas privadas de libertad en particular.

En los Principios de París no se dice que la lista de requisitos que figura más arriba sea una lista definitiva de las responsabilidades de las INDH sino que constituye, más bien, el nivel mínimo o básico de responsabilidades. Dicho esto, los Principios de París no se han interpretado en el sentido de que una institución tenga que desempeñar realmente todas esas responsabilidades, sino que se requiere que no existan limitaciones legislativas o constitucionales que le impidan desempeñarlas si así lo decide. Una institución puede, por motivos estratégicos o financieros, decidir dar prioridad a unas responsabilidades sobre otras.

Una institución que funcione en consonancia con los Principios de París también deberá tener la potestad de “recibir todos los testimonios y obtener todas las informaciones y documentos necesarios“ para examinar las cuestiones de las que decida ocuparse. Las INDH han de estar facultadas para hacer indagaciones o investigar sobre cualquier cuestión. Con ello se fortalece el principio de independencia: es la propia institución la que establece su programa de investigación.

Las INDH deben estar facultadas para poder exigir que una persona preste testimonio y para proteger de posibles represalias a quienes lo hagan. La facultad para obtener cualquier información o documento supone también que la institución habrá de tener autoridad para exigir la presentación de documentos y emplear —o pedir a las autoridades que empleen— la potestad de registro e incautación. Al igual que sucede en el caso de la facultad para recibir cualquier testimonio, esa autoridad presupone también que se impondrá alguna sanción a quien se niegue a presentar, destruya o falsifique información o documentos.

Reuniones periódicas. En los Principios de París se establece que las INDH deben celebrar reuniones periódicas y convocar a esas reuniones a todos sus miembros. Mediante el requisito de que se celebren reuniones periódicamente y cuando sea necesario se pretende velar por que la institución se mantenga activa y reaccione ante las necesidades. Las instituciones cuyos miembros no se reúnen periódicamente o que no se reúnen cuando surgen situaciones críticas podrán convertirse en blanco de acusaciones de ineficacia o incluso irrelevancia. La idea de reunirse periódicamente o cuando sea necesario da a entender que la institución cuenta con una sede fija y la capacidad de establecer su propio programa. Ambos elementos son esenciales para su independencia.

Establecimiento de grupos de trabajo. Muchas instituciones establecen grupos de trabajo que se ocupan de determinadas funciones básicas. Normalmente, esos grupos informan a la institución en pleno, de manera que todos sus miembros conocen sus actividades y pueden dar su opinión sobre el proceso. Hay algunas cuestiones, como el establecimiento de la política institucional, de las que deben ocuparse los propios miembros o un grupo de ellos. No es necesario que todos los miembros participen en todas las actividades programáticas o en la adopción de todas las decisiones, especialmente cuando esas actividades sean rutinarias o altamente especializadas.

Como sucede con el requisito de celebrar reuniones periódicas, la facultad de establecer grupos de trabajo también pone de relieve el hecho de que la institución es dueña de sus propios procedimientos y, por tanto, independiente.

Oficinas regionales y locales. Hay muchos países en los que resulta necesario establecer una presencia cercana a la población a causa de su gran superficie, la complejidad de los problemas por los que atraviesa en el plano local o por la dificultad, financiera, o de otro tipo, que supondría que las personas tuvieran que desplazarse hasta el centro para recibir sus servicios. Cualquiera que sea el motivo, son muchas las INDH que descentralizan sus servicios para acercarlos a la población.

La descentralización puede aplicarse a toda la variedad de servicios y, aunque puede sostenerse que es el enfoque más efectivo, también es cierto que dificulta la gestión y puede resultar oneroso. Algunas instituciones eligen otros enfoques, como el establecimiento de oficinas locales más pequeñas que actúan como “estafetas de correos“. En esos casos, la oficina local no presta servicios directamente, cosa que se sigue haciendo desde la sede, pero ayuda, por ejemplo, recibiendo las denuncias u obteniendo la información que le soliciten los investigadores desde la sede. Otra posibilidad es que en la oficina local se preste una gama limitada de servicios. Otra opción más es que la institución constituya oficinas itinerantes que cuenten con la visita periódica del personal de la sede para proporcionar servicios a nivel local.

Libertad para consultar. En los Principios de París se impone a las instituciones la obligación de consultar con otras organizaciones que se ocupan de la promoción y protección de los derechos humanos, en particular los “ombudsman, mediadores u otras instituciones similares“. Los ombudsman y mediadores, en particular, comparten una responsabilidad que guarda una estrecha relación con las de las INDH y habitualmente gozan de un estatuto equivalente como órganos independientes. (De hecho, varios miembros de la Red Internacional de INDH son también miembros del Instituto Internacional del Ombudsman.) Es especialmente importante que las instituciones que comparten responsabilidades en el ámbito de los derechos humanos establezcan mecanismos para coordinar sus actividades, facilitar el acceso del público, velar por que no se dupliquen las tareas y evitar trabajar en pos de objetivos diferentes. En los Principios de París se requiere que las INDH establezcan la “relaciones con ONG que se ocupen de la promoción y protección de los derechos humanos“. Cabe señalar también que en esos principios se indica que el pluralismo y la composición de una institución deben servir para “lograr la cooperación eficaz“ con las fuerzas sociales “interesadas en la promoción y protección de los derechos humanos“.

Presentación de informes y rendición de cuentas. Las INDH rinden cuentas a dos niveles: ante el Estado y ante el público. Responder ante el público también fortalece su independencia. Las INDH pueden presentar informes al Gobierno, al parlamento o a cualquier otro órgano competente. En los Principios de París se requiere también que las INDH den a conocer “los derechos humanos… sensibilizando a la opinión pública… recurriendo para ello a todos los medios de comunicación“. En la sección de los Principios de París dedicada a las “modalidades de funcionamiento“ se establece que las instituciones deben dirigirse a la opinión pública, directamente o a través de los medios de comunicación, especialmente para dar a conocer sus opiniones o recomendaciones.

La mayoría de las instituciones cumplen sus obligaciones de presentar informes y rendir de cuentas ante el Estado preparando informes anuales e informes especiales y presentándolos a las autoridades competentes. La rendición de cuentas de carácter económico se realiza generalmente mediante un estado financiero en el contexto del informe anual. Si la INDH ha de responder ante el parlamento, le presentará directamente su informe anual. Las obligaciones que se impongan a una institución en materia de presentación de informes deben figurar en la ley fundacional, en la que debería especificarse la periodicidad de los informes, la posibilidad de presentar informes especiales, las cuestiones sobre las que ha de informarse y el procedimiento para examinar los informes.

En los Principios de París se establece que los métodos que una institución utilice para presentar informes del Estado no han de menoscabar su independencia. En los Principios se afirma repetidamente, explícita o implícitamente, por ejemplo, que habrán de poder formularse recomendaciones u opiniones o prestarse asesoramiento sin necesidad de contar con una aprobación previa. De forma similar, en los Principios se indica que las instituciones han de ser libres de recurrir a los medios de comunicación para informar al público sobre sus opiniones sin necesidad de solicitar aprobación previa.

No obstante, las instituciones están obligadas a ser rigurosas en sus propias actividades de determinación y análisis de los hechos cuando formulen una recomendación u opinión o elaboren un informe. En última instancia, su credibilidad se va a valorar por la calidad y el interés de sus recomendaciones y opiniones. Si se encuentra que con demasiada frecuencia carecen de fundamento o son erróneas, la institución se encontrará con que todo el mundo las pasa por alto y las recomendaciones que pueda formular posteriormente no se tomarán en serio. En los Principios de París también se exige a las instituciones que mantengan al público informado de su trabajo, en particular de sus recomendaciones y opiniones, y se favorece el uso de los medios de comunicación con ese fin.

Además de informar sobre las esferas específicas de su labor, las instituciones deben realizar también evaluaciones oficiales del rendimiento midiendo sus logros en relación con objetivos concretos y alcanzables. Por razones de transparencia y rendición de cuentas, las evaluaciones del rendimiento deberían hacerse públicas. Está claro que los resultados de esas evaluaciones, así como los objetivos que se hubieran establecido, deben hacerse públicos. Al hacerlo así, las instituciones pueden favorecer la excelencia a nivel interno y hacer que el público tenga conocimiento de su existencia y de las pautas que se han fijado para sus logros. Ese nivel de transparencia contribuirá sin duda a la credibilidad de una institución en el entorno exterior.


2. Composición y pluralismo

En los Principios de París se requiere que:
la composición de la institución nacional y el nombramiento de sus miembros, por vía de elección o de otro modo, deberán ajustarse a un procedimiento que ofrezca todas las garantías necesarias para asegurar la representación pluralista de las fuerzas sociales (de la sociedad civil) interesadas en la promoción y protección de los derechos humanos, en particular mediante facultades que permitan lograr la cooperación eficaz o la participación de los representantes de:

a) las ONG competentes en la esfera de los derechos humanos y la lucha contra la discriminación racial, los sindicatos, las organizaciones socioprofesionales interesadas, en particular juristas, médicos, periodistas y personalidades científicas;

b) las corrientes de pensamiento filosófico y religioso;

c) los universitarios y especialistas calificados;

d) el parlamento; y

e) las administraciones.

El Subcomité, en sus observaciones generales (párr. 2.1), ha señalado que el pluralismo puede lograrse mediante la composición de la institución, por ejemplo observando el pluralismo en:

  • a) Los miembros del órgano rector, procurando que representen a diferentes sectores de la sociedad tal como se dispone en los Principios de París;
  • b) Los procedimientos de nombramiento del órgano rector de la Institución Nacional, por ejemplo, cuando diversos grupos sociales proponen o recomiendan a candidatos;
  • c) Los procedimientos que permiten la cooperación eficaz con diversos grupos sociales, por ejemplo, comités consultivos, contactos, consultas o foros públicos, o
  • d) El personal, procurando que sea heterogéneo y que represente a los diferentes grupos sociales de la sociedad.

El Subcomité destaca, además, que el principio del pluralismo también consiste en garantizar la participación significativa de las mujeres en la institución nacional. La exigencia del pluralismo mediante la presencia de las fuerzas sociales puede ser difícil de satisfacer. Cuando hay muchas minorías étnicas o religiosas, por ejemplo, a menudo no puede lograrse. También hay consideraciones prácticas: ¿A partir de qué cifra el número de miembros dificulta el funcionamiento eficaz y la adopción de decisiones? ¿Cuáles son las repercusiones económicas de una composición numerosa?

Hay algunas estrategias que favorecen el equilibrio entre el pluralismo en la composición de la institución y la eficacia y el costo. En primer lugar, como la composición no es algo estático, el pluralismo puede alcanzarse con el tiempo. No es necesario que todos los grupos estén representados en un instante concreto. En segundo lugar, las fuerzas sociales pueden constituir organizaciones que las engloben y estar representadas por uno u otro miembro. En tercer lugar, los miembros pueden desempeñar sus funciones únicamente a tiempo parcial. Eso permitiría contar con una composición más amplia con un costo más reducido. Son varias las instituciones, especialmente en los países en desarrollo, que han experimentado de hecho dificultades prácticas por contar con un número excesivo de miembros. Si el número de miembros a tiempo completo es demasiado grande, el costo de funcionamiento de la institución puede ser demasiado alto y reducir la posibilidad de disponer de una plantilla de personal profesional que trabaje a tiempo completo. La posibilidad de contar con miembros a tiempo parcial que desempeñen sus funciones a título gratuito o de una forma equivalente, presente en el caso de las instituciones del mundo desarrollado, tal vez no sea una opción viable en otros lugares.

Los miembros de la administración solo deben participar con carácter consultivo, a fin de disipar cualquier pensamiento de que la institución no es completamente independiente. En los Principios de París se aborda también la cuestión de la renovación del mandato de los miembros (véase la sección 3) al establecer que la renovación no debe reducir las posibilidades de alcanzar el pluralismo.

El pluralismo puede reflejarse también en la labor de las INDH, por ejemplo en la selección de facilitadores y participantes en cursos prácticos, etc., y en los temas elegidos para los proyectos de investigación, seminarios y materiales de divulgación.

Nombramientos. El parlamento debe formar parte del proceso oficial de selección para que ese proceso sea más creíble y transparente. Puede, por ejemplo, elaborar una lista de candidatos que se remite al ejecutivo para su consideración y selección final, o tener en cuenta a los integrantes de una lista de candidatos preparada por el ejecutivo y elegir entre ellos.

El Subcomité, en sus observaciones generales (párr. 2.2) señala la importancia decisiva de los siguientes factores en el proceso de selección y nombramiento:
Un proceso transparente;
Consulta amplia en todo el proceso de selección y nombramiento;
Amplia difusión de las vacantes;
Maximización del número de posibles candidatos procedentes de una amplia gama
de grupos sociales
;
Selección de miembros para que presten servicios con su propia capacidad individual
y no en nombre de la organización a la que representen.

El pluralismo mejora si las fuerzas sociales participan en la selección. La responsabilidad del proceso de propuesta y selección puede delegarse en un comité de expertos representativo, o el gobierno o el parlamento pueden consultar con las fuerzas sociales para recabar sus opiniones. Un comité de expertos podría encargarse de elaborar la lista de la que el parlamento o el ejecutivo elegirían en última instancia a los mejores candidatos.

Es habitual que en las INDH se elija a uno de sus miembros para encargarse de la dirección cotidiana de la organización y a uno o más adjuntos. Ese encargado de la dirección suele denominarse comisionado jefe, presidente, ombudsman principal o director. En algunos casos, esa persona puede desempeñar también las funciones de director gerente. En otros casos, puede ser el jefe operacional de la organización el que desempeña esa función en calidad de director ejecutivo o secretario general. Las modalidades para la selección de las personas para ocupar esos cargos también revisten interés en cuanto al pluralismo y la transparencia. El parlamento o el ejecutivo pueden nombrar a esas personas atendiendo a una recomendación del ejecutivo o mediante un comité parlamentario. Otra opción que utilizan algunas instituciones es que sean los propios miembros quienes elijan a sus dirigentes. Una vez más, eso depende en general de la ley fundacional, en la que debe establecerse claramente quién es el gerente, en contraposición con el presidente, de la INDH.

Cualquiera que sea el método que se adopte, debe recordarse que debe aplicarse el principio del pluralismo. El presidente y los vicepresidentes de una institución gozan habitualmente de amplios poderes ejecutivos y tienen el potencial de conformar su carácter. Además, son habitualmente sus principales portavoces. Deben ser representativos de las personas a las que sirven. Obviamente, por todas las razones mencionadas anteriormente, puede que eso no sea posible en un instante determinado, pero debe demostrarse que es cierto a lo largo del tiempo. Las mujeres, que constituyen la mitad de la población, deben estar representadas siempre en los cargos directivos de las INDH.

Aunque el pluralismo queda mejor demostrado cuando la composición de una institución refleja visiblemente las fuerzas sociales que actúan en el Estado, eso no significa que todos los grupos deban estar representados en un instante determinado, sino que, a lo largo del tiempo, los grupos se sientan integrados. Hay que recordar que:


Es más fácil conseguir el pluralismo si una institución tiene un gran número de miembros;

– Las instituciones que tienen un único director o alto cargo, o que cuentan con muy pocos miembros, pueden conseguir el pluralismo recurriendo a los consejos consultivos o mecanismos equivalentes;

– Las mujeres siempre han de estar representadas en la composición de una institución, incluso en los cargos de responsabilidad;

– Cuando en la estructura de la organización se contemple que esté compuesta por un solo miembro debería tenerse en cuenta la posibilidad de nombrar a un hombre y a una mujer alternativamente;

– En cualquier circunstancia, las INDH deben colaborar y cooperar con otros interesados, lo que constituye en sí mismo una prueba de su deseo de alcanzar el pluralismo.

El pluralismo y la composición del personal. El pluralismo y la diversidad se verán potenciados si la composición del personal refleja también la realidad social. Eso significa que la diversidad se refleje en todas las partes de la organización y en todos los niveles jerárquicos. No existe la diversidad si, por ejemplo, las mujeres ocupan el 50% de los empleos, pero todos ellos son de secretaría y apoyo.

El pluralismo en el personal puede servir para fortalecer la visibilidad del compromiso de una institución con la plena participación y puede influir también positivamente en la credibilidad y eficacia de su programa. Esa diversidad no forma oficialmente parte de los Principios de París, pero puede contribuir a dar mayor visibilidad al compromiso de una institución. Cabe señalar que el Subcomité de Acreditación, en sus observaciones finales (párr. 2.4), establece límites a la adscripción de personal del gobierno a las INDH.


3. Autonomía e independencia

En los Principios de París se requiere que las INDH cuenten con financiación suficiente para mantener sus propios locales y su propio personal “a fin de lograr la autonomía respecto del Estado“. Quizá sea la independencia el principio más importante, aunque también podría decirse que es el más difícil y controvertido. La verdadera independencia es fundamental para el éxito de una institución. Una institución que no pueda funcionar con independencia no puede ser eficaz. No importa lo fielmente que cumpla otros aspectos de los Principios de París, si no es independiente, o si no se la percibe como independiente, es muy poco probable que pueda conseguir algo de importancia. En ese aspecto intervienen varios elementos:

El nombramiento de los miembros deberá hacerse “mediante acto oficial en el que se señale un plazo determinado de duración del mandato“ ya que un mandato estable es una condición imprescindible para la independencia;

La condición de miembro ha de ser renovable, aunque hay que tener siempre presente la necesidad de alcanzar el pluralismo;

Muchos de los principios establecidos en las “modalidades de funcionamiento“, que se examinan en párrafos posteriores del presente capítulo, sirven para reforzar la independencia.

El mero hecho de que una INDH sea un órgano del Estado financiado por el Estado plantea dificultades. Algunos se preguntarán cómo puede una institución de esa naturaleza ser independiente, cuestión que adquiere especial interés en los países en que el gobierno no se distingue precisamente por su respeto de los derechos humanos. La respuesta más directa es que el gobierno también financia otras instituciones independientes importantes, entre las que debe destacar la judicatura y la fiscalía. El hecho de que sea así no significa que los tribunales no puedan ser independientes. La experiencia demuestra que los tribunales, en su gran mayoría, pueden actuar con independencia del gobierno de turno, y así lo hacen.

Autonomía jurídica

En la disposición constitucional o la ley en virtud de las cuales se establezca una institución se le debe dotar de personalidad jurídica propia para que pueda formular decisiones y actuar de manera independiente. Una institución que sea una dependencia de un ministerio, por ejemplo, no es independiente. Las instituciones que rinden cuentas a un ministerio o por conducto de un ministerio son menos independientes que las que rinden cuentas directamente al parlamento o al Jefe del Estado.

Autonomía operacional

Las instituciones deberían estar en condiciones de llevar adelante sus asuntos cotidianos con independencia de cualquier influencia exterior. Eso supone que han de tener la potestad de elaborar su propio reglamento, que ninguna autoridad externa podrá modificar. Los informes, recomendaciones o decisiones de una institución no deberán estar sujetos a la aprobación de ninguna autoridad externa ni requerir una revisión previa. Lo mismo se aplica a las actividades programáticas. Todo el personal de una INDH ha de informar y responder en última instancia ante su máximo dirigente, aunque las responsabilidades cotidianas puedan delegarse. El personal superior no podrá ser contratado ni destituido salvo por decisión de ese máximo responsable, preferentemente en consulta con todos los miembros. De otra forma, la independencia de la institución quedaría gravemente comprometida.

En los Principios de París se establece que una institución ha de estar facultada para oír cualquier testimonio y obtener cualquier información que sean necesarios para una investigación que esté realizando. En la ley fundacional de la institución o en la que se establezcan sus atribuciones debe dotársele de la autoridad legal necesaria para hacerlo. De hecho, esa autoridad legal es una condición imprescindible para las instituciones con la potestad de investigar.

Autonomía financiera

En los Principios de París se requiere que el Estado vele por que las instituciones dispongan de los recursos necesarios para mantener su dotación de personal y sus locales. La autonomía financiera es esencial. Una institución que no ejerza el control de sus recursos o de la forma en que puede utilizarlos no puede ser independiente. En las observaciones generales del Subcomité de Acreditación (párr. 2.6) se especifica:

El Estado deberá proporcionar recursos suficientes, que incluyan como mínimo:

  • a) La asignación de fondos para un alojamiento adecuado, al menos de su sede;
  • b) La concesión de unos salarios y beneficios para su personal que sean comparables a los salarios y condiciones de la administración pública;
  • c) La remuneración de los comisionados (si procede); y
  • d) El establecimiento de sistemas de comunicaciones que incluyan teléfono e Internet.

Los recursos suficientes deberían garantizar, de modo razonable, que la organización logre mejorar su funcionamiento y el cumplimiento de su mandato de forma gradual y progresiva.

La financiación por fuentes externas, como la procedente de los asociados en el desarrollo, no debe constituir el modo básico de financiación de la INDH, puesto que es responsabilidad del Estado garantizar el presupuesto mínimo de actividad de la INDH que le permita funcionar para cumplir su mandato. Las INDH deben gozar de plena autonomía financiera respecto de sus sistemas de financiación. Esto debe quedar reflejado en una partida presupuestaria separada sobre la que se tenga control y capacidad de gestión absolutos.

La fuente y la forma de financiación de una institución han de quedar establecida en la ley fundacional y, como mínimo, debe bastar para desempeñar las funciones básicas. Algunas INDH pueden elaborar sus propios presupuestos, que se presentan directamente al parlamento u otro órgano legislativo nacional ante el cual se defiende.

Compete entonces al parlamento examinar y aprobar la consignación presupuestaria, así como revisar y evaluar los informes financieros presentados para justificar el destino de los fondos.

Es menos aconsejable vincular el presupuesto de una institución con el de un ministerio del Gobierno. Incluso si no se produce ninguna interferencia, puede dar la impresión de falta de independencia. Eso es especialmente cierto si la institución puede recibir denuncias, puesto que la conexión financiera puede dar lugar a un conflicto de intereses, real o aparente.

La financiación debe estar también garantizada, es decir, protegida contra la reducción arbitraria durante el período que abarca. Con ello se impide que las decisiones o acciones de la institución puedan servir como justificación para recortar los fondos. Evidentemente, el parlamento es la autoridad última en asuntos de gasto y, cuando ha de hacer frente a circunstancias económicas difíciles, tiene el derecho y la responsabilidad de controlar los recursos y limitar el gasto del Estado si es necesario. En esas circunstancias, si se produce una reducción del presupuesto esta no ha de ser desproporcionada en relación con cualquier otra función básica, especialmente en el ámbito del Estado de derecho.

La independencia basada en los procedimientos de nombramiento y destitución

Las instituciones son solo tan independientes como sus miembros. Los procedimientos de nombramientos y destitución son, pues, fundamentales. Por tanto, las condiciones que rigen los nombramientos y destituciones deben figurar en la disposición constitucional o ley en virtud de la cual se haya creado la institución.

Métodos de nombramiento: véase la sección anterior.

Criterios para el nombramiento: Los miembros deben tener las cualificaciones profesionales y la experiencia necesarias para desempeñar sus funciones. Los criterios de nombramiento deben ser claros y bien conocidos. Debe contarse con una competencia y experiencia reconocidas en la esfera de los derechos humanos y una trayectoria personal de total integridad, competencia e independencia. Las condiciones que rigen el nombramiento de los miembros deben ser transparentes, es decir, deben figurar en la disposición constitucional o ley (o ambas) en virtud de la cual se haya establecido la INDH.

Entre ellas deben figurar:

  • – El método de nombramiento;
  • Los criterios de nombramiento (cualificaciones profesionales, competencia reconocida, trayectoria personal de integridad e independencia, etc.);
  • Duración del mandato y posibilidad de renovarlo (nombramientos garantizados, de plazo fijo, que pueden ser renovables).

Duración del nombramiento y posibilidad de renovación: Los miembros de las INDH han de tener nombramientos de plazo fijo garantizados. La duración del mandato puede variar, pero debe ser suficiente para que la institución pueda funcionar con eficacia. En algunos cosos, la duración del mandato es mayor que la duración normal del gobierno (cinco a siete años), con lo que se consigue una dirección segura, a largo plazo y estable. Cuando haya varios miembros, debe tenerse en cuenta la posibilidad de escalonar el final de los mandatos a fin de asegurar la continuidad. En los Principios de París se establece que los mandatos deben ser renovables.

Un mandato demasiado corto —por ejemplo dos años— puede limitar la independencia, o dar la sensación de que lo hace. Los miembros pueden pensar que su renovación depende de lo aceptable que su comportamiento haya sido para el gobierno de turno. Además, un nombramiento de dos años o menos no da a los miembros tiempo para enunciar una visión y ponerla en práctica, por lo que puede afectar negativamente a la eficacia potencial de la institución.

¿Quién puede destituir a los miembros y por qué motivos? La imposibilidad de la destitución arbitraria es esencial para la independencia. Como las instituciones tienen la potestad de formular observaciones sobre la acción del gobierno, deben estar protegidas de las posibles represalias. Por ese motivo, en la ley fundacional de una institución deben especificarse detalladamente las circunstancias en las que puede destituirse a sus miembros. Las destituciones deben limitarse a los errores graves, la conducta claramente impropia o la incapacidad manifiesta. Los mecanismos de destitución deben ser independientes del ejecutivo, como un comité de magistrados, un tribunal o una votación en el parlamento. Cuando esa facultad se confía al parlamento, es frecuente que no baste con la mayoría simple para llevar a cabo una destitución. Con ello se consigue reducir al mínimo las posibilidades de que un partido en el gobierno actúe arbitrariamente. En sus observaciones generales, el Subcomité de Acreditación ha señalado también que:

  • a) La destitución o dimisión forzosa de cualquier miembro puede dar lugar a un examen especial de la clase de acreditación de la INDH;
  • b) La destitución debe efectuarse de forma estrictamente conforme a los requisitos sustantivos y de procedimiento prescritos por la ley;
  • c) La destitución no debe permitirse cuando se base únicamente en la discreción de las autoridades encargadas de los nombramientos.

Algunos datos sobre la independencia, el mandato y la destitución
En una encuesta del ACNUDH se encontró que casi el 80% de los encuestados indicaron que la duración del mandato de sus miembros estaba entre tres y cinco años, lo que resulta razonable para garantizar su consolidación. No obstante, en apenas el 70% de las leyes fundacionales de las instituciones encuestadas se establecían los motivos por los que podía destituirse a sus miembros, y eran aún menos (no llegaban al 60%) aquellas en las que se incluía un procedimiento para llevar a cabo esa destitución.

La independencia por medio de las prerrogativas e inmunidades

Los miembros de las INDH deben tener inmunidad respecto de toda actuación civil o penal por los actos realizados en el desempeño de sus funciones oficiales. Esas prerrogativas e inmunidades ayudan a garantizar la independencia al ofrecer a los miembros una garantía jurídica de que no tendrán que sufrir represalias de entidades ofendidas, por ejemplo. Así pues, esas prerrogativas e inmunidades pueden ser especialmente importantes para las instituciones que están facultadas para recibir denuncias de violaciones de los derechos humanos y tomar medidas al respecto. El Subcomité de Acreditación ha recomendado firmemente que en la legislación nacional se incluyan disposiciones que protejan a las INDH frente a la responsabilidad jurídica por actos realizados en el ejercicio de sus funciones oficiales (observaciones generales, párr. 2.5).

Además, los miembros y el personal de las INDH deben gozar de inviolabilidad e inmunidad frente al registro, la confiscación, el decomiso o cualquier otra forma de interferencia con los archivos, expedientes, documentos, comunicaciones, bienes, fondos y activos de la institución o que se encuentren en su posesión. Esa inmunidad es importante para proteger la capacidad de las INDH para recoger y custodiar pruebas y documentos y es esencial para garantizar la seguridad de denunciantes y testigos. Eso, a su vez, es un requisito para que las INDH puedan desempeñar correctamente sus funciones, que a menudo entrañarán la investigación de presuntas violaciones en las que habrá implicadas personas que ocupen cargos de poder, incluidos miembros de la policía, las fuerzas armadas y los servicios de seguridad.

4. Principios que se aplican a las instituciones nacionales de derechos humanos con competencias cuasi jurisdiccionales

Todas las INDH deben tener la autoridad general para proteger los derechos humanos y la autoridad específica para abordar “toda situación de violación de los derechos humanos“, así como para “examinar libremente todas las cuestiones comprendidas en el ámbito de su competencia“. Algunas instituciones pueden, además, estar facultadas para recibir y examinar “denuncias y demandas relativas a situaciones particulares“. Esa autoridad se denomina “competencia cuasi jurisdiccional“.

En ese punto, los Principios de París no son tan claros como sería de desear. A los fines del presente análisis, se entiende por “institución cuasi jurisdiccional“ una INDH que desempeña una función administrativa o cuasi judicial con un componente decisorio relacionado con las denuncias de particulares. Las instituciones que reciben denuncias de particulares están obligadas por los principios generales del derecho administrativo. Esos principios pueden variar de una jurisdicción a otra, pero, por lo general, incluyen conceptos como imparcialidad de procedimiento, garantías procesales, delegación de autoridad y ejercicio apropiado de las facultades discrecionales. Esos conceptos deben quedar reflejados en la ley fundacional y en los procesos internos. Esas INDH deben tener también las facultades jurídicas asociadas con una investigación y estar en condiciones de ejercerlas directamente. Entre ellas pueden figurar la potestad para obligar a los testigos a declarar y la potestad para exigir la presentación de pruebas.

Hay dos tipos principales de instituciones habilitadas para tramitar denuncias. El primero es el de las INDH que pueden imponer a las partes una decisión vinculante después de realizar una investigación. El segundo —más frecuente— es el de las que pueden llegar a una conclusión y han de remitir el asunto a un tribunal o una junta especializada independiente de la institución, o a los juzgados, para obtener una decisión vinculante. Las INDH pueden actuar durante el proceso en nombre del denunciante o pueden hacerlo en defensa del interés público, según cual sea su mandato legal.

En algunos casos es necesario que los denunciantes tengan su propia representación. Las instituciones con competencia cuasi jurisdiccional ofrecen una vía más rápida, más barata y más accesible para estudiar las violaciones de los derechos humanos que los sistemas judiciales tradicionales. Cuando esas instituciones adoptan sus propias decisiones pueden resolver asuntos sin necesidad de que intervengan los tribunales. No obstante, eso puede dar lugar a algunas suspicacias, puesto que la misma organización que realiza una investigación no debe, en general, adoptar decisiones sobre el caso. Ese es el motivo por el que, en muchas jurisdicciones, los gobiernos han creado tribunales o juntas para, de ese modo, separar la decisión de la investigación.

Los procesos de las instituciones tienden a ser más accesibles porque suelen ser gratuitos, no necesitan la presencia de un abogado y tienen un carácter menos oficial. Las INDH y los tribunales especializados ofrecen un mayor nivel de conocimientos y tratan de obtener reparaciones sobre la base de la justicia restitutiva y no del castigo, aunque algunos tipos de comportamientos pueden dar lugar a sanciones penales y otras acciones para garantizar el cumplimiento.

Las INDH de carácter cuasi jurisdiccional tienen la potestad de llegar a una conclusión, que normalmente adopta la forma de un informe final, después de una investigación. Pueden formular recomendaciones a las autoridades sobre la modificación o la reforma de las leyes. Las partes pueden aceptar lo establecido en las conclusiones o, en caso contrario, la INDH puede remitir el asunto a una junta o un tribunal especializado o a los juzgados. En muchas jurisdicciones, el caso pasa entonces a convertirse en un procedimiento judicial completo.

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